Oppdrettsnæringen har et løpende behov for nye og bedre lokaliteter. Fra et samfunnsperspektiv er det også viktig å avsette gode lokaliteter til akvakultur, både for å bidra til bærekraftig matproduksjon og for å sikre god arealforvaltning i sjøen.
Dispensasjon som alternativ til planendring
Den vanlige veien til nye lokaliteter går gjennom det kommunale planarbeidet. Kommunene skal først avsette areal til akvakultur i kommuneplanen. Oppdretterne kan så søke om lokaliteter i de avsatte sjøarealene. Det kan imidlertid av mange grunner være behov for å avvike fra denne fremgangsmåten, ikke minst fordi den er svært tidkrevende. Den oppdretteren som ønsker å få et område omregulert til akvakulturområde må bruke flere år på først å få det inn i de kommunale planene og så søke om lokalitetstillatelser.
Alternativet er å søke om dispensasjon. I mange tilfeller vil kommunen være positiv til dette. Det kan være mange grunner til dette. Eksisterende kommuneplaner kan være gamle og med en fordeling av ulike arealformål som er basert på utdatert kunnskap. Nye behov og prioriteringer kan ha oppstått – ny kunnskap ervervet. Næringens behov og kunnskapsstatus endrer seg typisk raskere enn at omstendelige kommuneplanprosesser klarer å henge med.
Man er imidlertid ikke i mål om man har fått dispensasjon i kommunen. Neste hinder er ofte Statsforvalterne. Statsforvalter har etter loven adgang til å påklage et kommunalt dispensasjonsvedtak. I slike tilfeller oppnevnes en sette-Statsforvalter til å avgjøre klagen. Den gjengse erfaring er da at den Statsforvalter som avgjør saken som regel enig med sin Statsforvalter-nabo. Det er også eksempler på at kommuner er blitt fortalt at det ikke er rettslig mulig å innvilge dispensasjon for nye akvakulturanlegg i sjø. Dette stemmer imidlertid ikke.
Denne artikkelen tar derfor sikte på å klarlegge hva som er gjeldende rett, og peke på noen relevante rettskilder.
Forarbeidene til akvakulturloven
Lovforarbeider anses å være et utrykk for Stortingets lovgivervilje, og er derfor en viktig rettskilde.
At det skal være mulig å innvilge dispensasjon for et akvakulturområde i sjø er også klart forutsatt i forarbeidene til akvakulturloven (Ot. Prp nr 61 2004-2004). Her heter det på s. 68:
«Det presiseres at en vedtatt plan eller vedtak etter de nevnte regelverk ikke automatisk ekskluderer akvakultur i området planen eller vernetiltaket gjelder for. Det vil kun være i de tilfellene der produksjonen vil være i strid med areal- eller verneplanene, at fiskeriforvaltningens plikt til ikke å lokalisere slik produksjon i området for planen aktualiseres. Vedkommende plan- eller vernemyndighet avgjør om tiltaket er i strid med areal- eller verneplan.
Videre vil plan- eller vernemyndighetens dispensasjon fra en areal- eller verneplan for et konkret omsøkt akvakulturtiltak medføre at fiskeriforvaltningens kompetansebegrensning etter denne bestemmelsen ikke lenger vil være en skranke for myndigheten til å gi akvakulturtillatelse. Om vedkommende plan- eller vernemyndighet har fattet et dispensasjonsvedtak vil tillatelse etter akvakulturloven kunne gis til akvakulturtiltaket det er dispensert for, selv om tiltaket før dispensasjonen måtte anses å være i strid med planen eller vernetiltaket».
Som det ses har lovgiver helt klart forutsatt at kommunen som planmyndighet har adgang til å innvilge dispensasjon for et omsøkt akvakulturanlegg, også der gjeldende plangrunnlag ikke åpner for akvakultur. Det kan selvsagt i enkeltsaker være gode grunner både til å innvilge og avslå dispensasjonssøknader – men Statsforvalterne kan ikke på generelt grunnlag sette seg over lovgiverviljen og nekte dispensasjoner på alminnelig basis eller ut fra en politisk overbevisning om hva som er rett og galt.
Det er også et betydelig antall av Norges oppdrettslokaliteter til sjøs som er innvilget med utgangspunkt i dispensasjon. Det er med andre ord både lovlig og mulig – dersom lovens vilkår for dispensasjon er til stede.
Styringssignaler fra regjering og departement
Det er viktig å understreke at plan- og bygningsloven ikke har andre regler for dispensasjon i sjøarealer enn på land. Det er ikke slik at plan- og bygningsloven, på generell basis, fratar en kommune det planverktøy som muligheten til å innvilge dispensjon til akvakultur i sjø gir.
Tvert imot er det fra sentrale myndigheters side fremholdt at dispensasjon nettopp er ment å være et aktuelt planverktøy for kommunene i forhold til å legge til rette for miljømessig og driftsmessig egnede akvakulturlokaliteter.
I Klima - og miljødepartementets rundskriv H-6/18 om retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i sjønære områder heter det:
«Mange kommuner kan ha utdaterte planer for sjøområdene. I slike tilfeller kan det være nødvendig å bruke dispensasjoner til for eksempel flytting eller utvidelse av et område avsatt til akvakultur i kommuneplanen.»
Det fremgår også av departements-veilederen Planlegging i sjøområdene fra 2020 at dispensasjon etter omstendighetene kan brukes som planverktøy, i stedet for kommuneplanendringer eller reguleringsplan, se s. blant annet s. 9, 91, 92 og 96 i veilederen.
I regjeringsdokumentet Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023, heter det også at:
«Fylkeskommunene og kommunene avsetter tilstrekkelig areal til ønsket vekst i oppdretts og havbruksnæringen gjennom oppdaterte planer, som også ivaretar miljøhensyn og andre samfunnsinteresser.»
Nylig forvaltningspraksis – praktisk løsning
Det vil alltid være slik at dersom det finnes gode og oppdaterte kommuneplaner som avsetter tilstrekkelig areal til akvakultur, så vil dette redusere behovet for dispensasjoner. Det må også understrekes at det ikke skal være kurant å innvilge dispensasjon fra gjeldende arealplaner, og at de konkrete omstendigheter i den enkelte sak må vurderes nøye ut fra plan- og bygningslovens alminnelige dispensasjonsvilkår. Men i den praktiske virkelighet oppstår ofte situasjoner der plangrunnlaget ikke fremstår oppdatert og relevant. Da kan dispensasjon være aktuelt.
Et eksempel på en klok mellomvei kom i et vedtak fra Fylkesmannen i Rogaland i desember 2020. Vedtaket tok utgangspunkt i at det forelå et reelt behov for oppdretter for å få klarert ny lokalitet, og at en planprosess i kommunen ville ta for lang tid i forhold til å løse den konkrete situasjonen som var oppstått. Fylkesmannen innvilget dispensasjonen, men på det vilkår at dispensasjonen kun gjaldt midlertidig inntil kommunen hadde vedtatt ny arealdel til kommuneplanen. Det ble også presisert at pågående produksjonssyklus kunne fullføres uavhengig av resultatet i ny kommuneplan – når kommuneplan omsider var vedtatt.
Man oppnådde på denne måten at oppdretters behov ble ivaretatt – samtidig som kommunen fikk anledning til å beslutte i en åpen planprosess om en ønsket å arealdisponere dette sjøområdet til akvakultur på varig basis. Og når den dag kommer at kommuneplanen skal revideres – så vil det jo foreligge godt erfaringsgrunnlag for om lokaliteten er varig egnet.
En slik måte å utforme en dispensasjon på kan gi et kompromiss mellom et bastant NEI – og et varig JA uten forutgående planprosess. Denne synsmåten bør også kunne være tjenlig i andre saker.
Samordnet saksbehandling – dispensasjon og lokalitetssøknad
Akvakulturloven § 15, 2 ledd er en bestemmelse som er ment å åpne mulighet for parallell behandling av en dispensasjonssak etter plan- og bygningsloven og en søknad om lokalitetstillatelse etter akvakulturloven. Dette kan være viktig for å spare tid i den totale saksbehandlingen. Bestemmelsen gir en kommune mulighet til å samtykke til at realitetsbehandlingen av en lokalitets-søknad kan settes i gang, selv om akvakulturvirksomhet er i strid med gjeldende kommuneplan. Forutsetningen for at dette kan skje er at kommunen har satt i gang en prosess for enten dispensasjon eller planendring.
Regelen er likevel utformet slik at både dispensasjon og endelig lokalitetstillatelse må være på plass før en slik tillatelse blir virksom. Om lokalitetstillatelsen blir ferdigbehandlet først, så må med andre ord også dispensasjonen fra kommuneplan også bli vedtatt før det foreligger et tillatelsesgrunnlag som gir rett til å legge anlegget ut i sjøen.
Vi er kjent med at flere fylkeskommuner, på tross av at kommuner fastsetter samtykkevedtak etter akl § 15, 2. ledd, likevel lar være å forholde seg til dette. Begrunnelsen fylkeskommunene gir for dette er dels basert på misforståelser. Det hevdes at selv om akl. § 15, 2. ledd gir Fylkeskommunen adgang til å starte realitetsbehandling, så kan ikke sektormyndighetene fatte sine vedtak – fordi også disse vedtakene forutsetter at det ikke gis tillatelse til oppdrett i strid med gjeldende kommuneplan. Det er ikke riktig. For det første fordi sektormyndighetenes tillatelser uansett ikke er virksom før også Fylkeskommunen har truffet endelig lokalitetstillatelse. Så prosessen med offentlig høring og utsending til behandling hos sektormyndighetene kan uansett settes i gang.
Akvakulturlovens forarbeider har også klart forutsatt at en tillatelse ikke er virksom før også en dispensasjon eller en planendring har funnet sted. Dette er mao ikke verre enn at f.eks. Kystverket fatter sitt innvilgende vedtak på vilkår av at kommunen innvilger dispensasjon eller planendring som bringer akvakulturlokaliteten i samsvar med plangrunnlaget. Slik fremgangsmåte er grundig beskrevet i lovforarbeidene som Stortinget har gitt sin tilslutning til.
Den andre begrunnelsen er at fylkeskommunene mener det er feil å bruke tid på å realitetsbehandle en lokalitetssøknad som kanskje aldri får et endelig tillatelsesgrunnlag – fordi dispensasjonssøknad avslås. Vi vil ikke utelukke at det tenkes tilfeller der det å innvilge en dispensasjon er så urealistisk at det blir feil å bruke fylkeskommunens ressurser på å behandle saken. Men når Stortinget har laget et normalsystem som er ment å sikre oppdretterne en mest mulig smidig saksbehandling – så kan ikke fylkeskommunen på generelt grunnlag sette sin egen vurdering over Stortingets. I normale tilfeller må det derfor være slik at en parallell saksbehandling av søknad om lokalitetstillatelse og dispensasjon er mulig – når kommunen har truffet vedtak etter akvakulturloven § 15 annet ledd.