Nye krav til brønnbåter og andre tjenesteleverandører m.m.

I denne artikkelen vil vi gi veiledning til det nye regelverket, og vurdere effekten og hensiktsmessigheten av endringene.

Vi mener det er uheldig at departementet fortsetter en praksis med kompliserte forskrifter der det er svært vanskelig for næringsutøverne å holde oversikten over hvilke regler som gjelder. Det burde vært utformet samlede forskrifter som gir alt regelverk for tjenesteleverandørene. I tillegg er det sterkt behov for veiledning og presisering av forskrifter med mange generelle krav.

Oversikt

NFD utvidet virkeområdet til akvakulturdriftsforskriften ved å bestemme at «vare- og tjenesteprodusenter» skal omfattes av noen opplistede paragrafer, se § 3 annet ledd. Her var det først og fremst brønnbåtrederiene man siktet til. Men også andre tjenesteytere vil omfattes, f.eks. fôrleverandører. Opplistingen er uttømmende – den etterlater i utgangspunktet ingen tvil om hvilke paragrafer som gjelder for vare- og tjenesteleverandører:

• Aktiviteten skal være biologisk og miljømessig forsvarlig (§ 5 siste ledd).
• Personell skal ha nødvendig kompetanse mht. rømming (§ 6 første ledd).
• Vare- og tjenesteleverandøren skal ha en beredskapsplan mht. rømming (§ 7 siste ledd).
• Aktivitet skal journalføres (§ 10 siste ledd).
• Tømming av vann tilsatt legemidler skal risikovurderes, skal ikke gjennomføres ved reke- eller gytefelt, og skal skje i fart ved tømming andre steder enn ved lokaliteten (§ 15 c).
• Aktivitet skal risikovurderes og gjennomføres med særlig aktsomhet for å hindre at fisk rømmer (§ 37).
• Meldeplikt ved rømming (§ 38).

Man ser raskt at én av NFDs ambisjoner var å få vare- og tjenesteleverandører til å ta ansvar for å hindre rømming. Det var naturligvis en fornuftig tanke – selv om problemet er mindre i dag enn tidligere, utgjør f.eks. brønnbåtoperasjoner stadig en viss risiko for rømming.

Likevel er det noen svakheter ved måten NFD valgte for å realisere denne ambisjonen.

Uheldig inndeling av regelverket

I høringsnotatet mente departementet at det ville være hensiktsmessig å samle det regelverket «som begrunnes av miljøhensyn» i akvakulturdriftsforskriften. Men forskriftsendringen oppnår ikke å samle alle de miljøreglene som vare- og tjenesteleverandører må forholde seg til. Reglene i transportforskriften om smittehygienisk drift er bare ett av mange eksempler på at miljøreglene fortsatt er spredt over flere forskrifter, og at næringen må forholde seg til et fragmentert regelverk.

Vi er heller ikke enige i at nye paragrafer bør plasseres i forskriftsverket ut ifra hvilke hensyn de skal ivareta. Vi har vanskelig for å se nytteverdien av at ulike hensyn skal ivaretas av ulike forskrifter, f.eks. ved at akvakulturdriftsforskriften skal ivareta rømningsfaren ved brønnbåtaktivitet, mens transportforskriften skal ivareta fiskehelse og fiskevelferd. Regelverket hadde blitt vesentlig enklere og mer tilgjengelig for næringen dersom man heller bygget det opp ut ifra hvem reglene gjelder for. Man burde hatt én forskrift for driften av anlegget, én for brønnbåtaktivitet, osv. Da hadde man også fjernet behovet for slike enorme og kompliserte virkeområdebestemmelser som akvakulturdriftsforskriften § 3. Riktignok måtte ulike forvaltningsorganer ha håndhevet ulike deler av den samme forskriften. Men dette foregår allerede i dag– nettopp akvakulturdriftsforskriften «deles» mellom Fiskeridirektoratet og Mattilsynet.

Uklare regler og behov for veiledninger

En annen form for svakhet ved regelverket er den vidstrakte bruken av vage formuleringer. Selvfølgelig er det umulig å lage et regelverk som entydig avklarer lovligheten av alle de ulike situasjonene som kan oppstå. Ved utforming av regelverk bør man likevel gå så langt som mulig i å avklare grensen mellom det lovlige og ulovlige – enten ved å gi konkrete avklaringer, eller ved å opplyse om hvilke momenter forvaltningen vil vektlegge ved håndheving. Dette bør fortrinnsvis gjøres i selve regelverket, eller i det minste i veiledere til regelverket. Havbruksmyndighetene får gjennom tilsynspraksis og interne prosesser en helt unik innsikt i de ulike utfordringene som næringen står overfor, og innholdet i regelverket og forvaltningspraksis. For å oppnå forståelse for og etterlevelse av regelverket, har havbruksmyndighetene alt å vinne på å dele denne innsikten.

Dette gjorde man ikke i forbindelse med endringsforskriften. Man benyttet seg i stor grad av vage begreper som «forsvarlig», «nødvendig», «beredskapsplan» og «risikovurdering». Det finnes ingen veileder til akvakulturdriftsforskriften, til tross for at den fyller 15 år neste sommer. Vi kan alle ha våre egne meninger om hva vi selv legger i disse begrepene. Men hva havbruksmyndighetene mente med disse formuleringene, blir langt på vei spekulasjon.

Vi står likevel ikke på bar bakke ved tolkning av forskriften. Høringsnotatet til endringsforskriften gir en viss innsikt i myndighetenes opprinnelige intensjoner med regelverket. Likevel er det risikabelt å trekke konklusjoner fra et høringsnotat – høringsinnspill kan naturligvis ha fått myndighetene til å endre mening. Man kan antageligvis dra paralleller fra forvaltningspraksis under de eldre tilsvarende reglene for drift av lokaliteter. Samtidig er det ikke åpenbart at reglene bør anvendes like strengt overfor vare- og tjenesteleverandører som overfor oppdretteren – oppdretteren har en vesentlig sterkere tilknytning til aktiviteten på lokaliteten.  

I høringsnotatet kommer Fiskeridirektoratet med en praktisk og nyttig avklaring av forholdet mellom risikovurdering og beredskapsplan: beredskapsplanen skal følge opp de risikokildene som identifiseres under risikovurderingen. Vare- og tjenesteleverandører kan – og bør –utarbeide en mal for beredskapsplaner på forhånd, men man må altså være beredt på å tilpasse planen i lys av risikovurderingen. Antageligvis er det slike betraktninger som ligger bak kravet om at beredskapsplanen skal være «oppdatert».

Forvaltningspraksis fra drift av akvakulturanlegg kan også fortelle oss en del om viktigheten av beredskapsplaner og risikovurderinger. Et gjennomgående trekk er at dersom risikovurderingen eller beredskapsplanen vurderes som mangelfull, skal det lite til for at uhell som teoretisk sett kunne vært avverget anses som begått ved uaktsomhet og dermed kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Risikovurderinger og beredskapsplaner er gode eksempler på områder hvor det ligger et enormt potensial i god og detaljert veiledning fra myndighetene til næringen. Myndighetene har inngående kunnskap om årsakene til nyere tilfeller av rømming, se høringsnotatet s. 12-13. Dersom denne informasjonen hadde blitt presentert for næringen på en detaljert og oversiktlig måte, hadde det gitt et ypperlig grunnlag for arbeidet med risikovurderinger og beredskapsplaner. Den preventive effekten av dette ville vært mange ganger større enn et vagt regelverk med en streng sanksjonstrussel. Det detaljnivået som Fiskeridirektoratet så langt har lagt seg på – f.eks. at 75 % av rømming skyldes «hull i not» – gjør derimot lite for å veilede næringen.  

Det generelle miljøkravet

Med endringen innføres krav om at vare- og tjenesteleverandørers aktivitet skal være «miljømessig forsvarlig». Dette er en svært vid formulering – rent språklig omfatter den kjemisk forurensning, genetisk innblanding, naturmangfold, nedfall, spredning av parasitter og sykdommer, utslipp av klimagasser, osv.

Vi kan likevel betrygge med at endringsforskriften ikke kan anvendes så vidt. Den er hjemlet i akvakulturloven, og loven omhandler bare enkelte av miljøfaktorene nevnt ovenfor. Akvakulturloven tar for seg kjemisk forurensning, genetisk innblanding og naturmangfold. Ved forberedelsen av akvakulturloven avgrenset man klart og tydelig mot fiskehelse – smittehensyn skulle ivaretas gjennom Mattilsynets tilsyn med matloven. En viktig praktisk konsekvens av dette er at hverken oppdrettere eller vare- og tjenesteleverandører kan ilegges overtredelsesgebyr på grunnlag av smittehendelser.  

Havbruk til havs

Som nevnt inneholder forskriften også en ny regel om havbruk til havs. Det er gitt en ny bestemmelse i akvakulturdriftsforskriften § 18 annet ledd om forbud mot å fiske eller ferdes nærmere enn 500 meter fra stasjonære anlegg som ligger mer enn en nautisk mil fra grunnlinjen. I dette området har Fiskeridirektoratet også adgang til å fastsette en konkret midlertidig sikkerhetssone rundt et anlegg som søker om dette.

Avstandskravet ved havbruk til havs er større enn for tradisjonelle anlegg, og det er det gode grunner til. Likevel har det lite for seg å trekke grensen akkurat ved grunnlinjen – de særlige avstandskravene burde ha vernet alle anlegg i åpent farvann.

Som ovenfor, er det likevel en svakhet at fiske- og ferdselsforbudet er plassert i akvakulturdriftsforskriften. Det er ikke dette regelverket fiskerinæringen, skipsfartsnæringen eller eiere av fritidsbåter slår opp i for å finne ut hvilke forpliktelser de har. Formelt kan det stilles spørsmålstegn ved om reglene i det hele tatt gjelder for fiskeri, skipsfart og småbåttrafikk, når NFD unnlot å endre § 3 på dette punktet. Et forbud rettet mot skipsfart, fiske og småbåttrafikk bør uansett ikke plassere i en teknisk driftsforskrift for akvakultur. Det er på høy tid at NFD flytter forbudet mot fiske og ferdsel ved akvakulturanlegg til den delen av regelverket som gjelder fiskeri og sjøfart.