Et av de mest debatterte tema i forlengelsen av kvotemelding 2.0 har vært eierskapsbegrensninger i kystflåten. Underveis har det vært uklart hva forslaget egentlig har gått ut på, og særlig om eierbegrensningen skal gjelde «i siste eierledd» eller også samlet for selskap eler sammenslutning med flere ulike eiere.
Status i prosessen
Stortinget har behandlet saken og truffet anmodningsvedtak som er sendt Departementet, og videre til Fiskeridirektoratet for oppfølging. Etter voteringen i Stortinget ble følgende bestemt:
Vedtak 586
«Stortinget ber regjeringen innføre eierskapsbegrensninger i kystfisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord slik at eier og minoritetseier gjennom person, selskap eller sammenslutning maksimalt kan eie 1,5 pst. av den relevante gruppekvoten.»
Til sammenligning var følgende opprinnelig foreslått av regjeringen i Meld. St. 7 (2023–2024). s. 18:
«Eier av fartøy med deltakeradgang i kystfisket etter torsk, hyse, sei nord for 62 grader nord kan gjennom sitt eierskap maksimalt disponere 1 pst. av den relevante gruppekvoten.»
«Kvotegrunnlag for fartøy som en person, et selskap eller en sammenslutning har direkte eller indirekte eierandel i, skal tilordnes personen, selskapet eller sammenslutningen i henhold til faktisk eierandel.»
Byråkratiets handlingsrom begrenses av rammene som er gitt i Stortingets vedtak, og ikke opprinnelige forslag eller andre forhold.
Tilordning på person eller også (felles) selskap?
Opprinnelig forslag er relativt tydelig på at tilordning av eierskap skal skje både overfor person, selskap eller sammenslutning, og ikke bare eierskap i siste ledd.
Næringen tok opp utfordringene med en slik regel som ville ramme mange etablerte eierkonstellasjoner. Kartleggingen som ble gjort av myndighetene i regelprosessen har vært begrenset til å se på eierskap i første ledd (det selskap som eier fartøy) og i siste ledd (personer, evt. børsnoterte selskaper). Mellomliggende selskaper er altså ikke utredet, og det er i praksis her utfordringene vil ligge. Det følger av utredningsinstruksen at virkningen av et tiltak skal være både utredet og vurdert.
Tidligere fiskeri- og havminister uttalte som ledd i debatten av meldingen at tilordning utelukkende skulle skje på personnivå i siste ledd.
Det kan konstateres at ordlyden i Stortingets vedtak 586 er annerledes enn det det opprinnelige forslag.
Og det kan lett konstateres at ordlyden i alle fall ikke er like tydelig som opprinnelig forslag, på at tilordning skal skje både overfor person, selskap eller sammenslutning.
Ordlyden gir opphav til i alle fall to alternative tolkninger.
- Tolkning nr. 1 er å se det slik at forskjellen i ordlyd er tilfeldig, og at meningen har vært å formidle det samme som Stortingsmeldingen opprinnelig synes å legge opp til, nemlig at tilordning skal skje både på person-nivå og for selskaper eller sammenslutninger med flere ulike eiere samlet. Det kan hevdes at hadde Stortinget ment at kun eierskap i siste ledd skulle omfattes, så ville det vært nærliggende å uttrykke det mer presist.
- Tolkning nr. 2 er at forskjellen i ordlyd nettopp er bevisst, og at man har søkt å formidle noe annet, nemlig at eierskap i siste ledd er det som skal gjelde (person eller børsnotert selskap).
Det står ikke at tilordning skal skje overfor «personen, selskapet eller sammenslutningen» slik som i opprinnelig forslag. Det står heller ikke som i deltakerforskriften 2024 § 10, at eierbegrensningen gjelder overfor «person, et selskap eller en sammenslutning».
Stortinget har valgt en annen formulering, nemlig «at eier og minoritetseier gjennom person, selskap eller sammenslutning maksimalt kan eie 1,5 pst. av den relevante gruppekvoten» (vår utheving).
Ordlyden «eier» er isolert sett et nøytralt begrep som i alminnelighet omfatter enhver fysisk og juridisk person, uavhengig av nivå i en struktur. Men stortingsvedtakets bruk av ordet «gjennom» blir helt sentral for tolkningen av setningen. Begrepet eier (og minoritetseier) er koblet til ordet «gjennom», noe som peker på at man tar ståstedet til det eierskap som ligger i siste ledd, og at det er dette som skal være avgjørende for tilordningen av eierskap, enten dette siste-ledd-eierskapet skjer «gjennom» person, selskap eller sammenslutning. Det må legges til grunn at Stortingets ordlyd er bevisst valgt. En annen tolkning vil gjøre bruken av ordet «gjennom» både unødvendig og misvisende.
Ingen av tolkningsalterantivene er åpenbare, men tolkning nr. 2 er etter vår mening mest nærliggende ut fra ordlyden.
Tolkningen støttes av reelle hensyn. En eierbegrensning som også skulle gjelde på ethvert selskapsnivå vil ramme og begrense næringen, samtidig som den i liten grad vil ivareta hensynet bak eierkonsentrasjonsreglene.
Problemet vil lett kunne løses ved organisatoriske grep, typisk oppsplitting. Det må kunne sies at begrunnelsen bak en regel som både lett, og helt lovlig, kan omgås med relativt enkle grep, ikke står særlig sterkt. Det resulterer i unødige kostnader til omorganisering, økte administrasjonskostnader til nye selskaper og en generell svekkelse i mulighet til å organisere seg på en måte som ellers er fornuftig, en mulighet andre næringer normalt har. I krevende tider med bl.a. kvotenedgang og renteoppgang, kan begrensningen bli både reell og inngripende. I slike utfordrende perioder for næringen, er det mer nærliggende for aktørene å søke sammen eiermessig, for å styrke driftsgrunnlag og soliditet i virksomheten.
Tolkningen støttes ytterligere av at konsekvensene av regel basert på tolkning nr. 1 ikke er utredet, noe som har vært kjent for Stortinget, uten at det er berørt.
Slik vi vurderer det må tolkning derfor nr. 2 legges til grunn ved den konkrete regelutforming.
I departementets brev av 2. juli 2024 til Fiskeridirektoratet, med bestilling knyttet til deltakerforskriften for 2025 mv., skriver departementet at de forstår Stortingsvedtaket slik at eierbegrensningen gjelder i alle ledd, og at man derfor med fordel kan se hen til gjeldende formuleringer i deltakerforskriften 2024 § 10.
Til dette bemerkes at det er Stortingets, og ikke departementets, føringer som gjelder. Velges tolkning nr. 1 risikerer regelutformingen å komme i strid med Stortingsflertallets vilje, samtidig med at regelens konsekvenser ikke er vurdert idet eierskap på selskapsnivå ikke er utredet i tråd med utredningsinstruksen. Ballen ligger nå hos direktoratet