I kvotemelding 2.0 foreslås innføring av eierbegrensninger i kystfiskeflåten, med forskjellige terskler for ulike fiskerier. Deler av forslaget er rettslig problematisk.
Oppsummering
- Kvotemelding 2.0 foreslår å innføre eierbegrensninger i kystfiskeflåten. Dette innebærer at det skal være grenser for hvor stor andel av gruppekvoten én eier kan ha.
- En terskel på én prosent, som regjeringen foreslår for torsk nord for 62 gr., kan ramme enkeltaktører hardt. Regjeringen påpeker at de i så fall må «selge seg ned», men at dette ikke gjelder mange.
- Regjeringen vil sikre at dagens eiere ikke må selge seg ned, men også forhindre økt konsentrasjon i fremtiden.
- Mens begrunnelsen kan støtte en føre-var-basert terskel, er den ikke overbevisende for inngripende konsekvenser.
- Utfordringen er at gruppen er svært differensiert. Regelen er ikke treffende for de største lengdegruppene, der én eier med få båter kan nå taket på én prosent.
- Det er dårlig samsvar mellom det begrunnede formålet og det foreslåtte middelet. Terskelen er både uegnet og for streng for å løse problemet.
- En regel som påvirker etablerte aktører, kombinert med en lite overbevisende begrunnelse, kan være et inngrep i en rettsposisjon vernet av Grunnlovens tilbakevirkningsforbud. Regjeringen varsler mulige unntak, men utformingen av reglene er avgjørende.
Oppsummeringen er laget av AI-verktøyet Bing/ChatGPT og kvalitetssikret av SANDS.
I kystflåten gjelder det i dag kvotetak som begrenser kvotegrunnlaget i «høyden» per fartøy.
Nå foreslås begrensninger i «bredden» med hensyn til hvilken andel av gruppekvoten som kan eies av én eier. Riksrevisjonen anbefalte vurdering av dette i Dok 3:6 (2019-2020) og departementet ba Fiskeridirektoratet om en utredning, noe som resulterte i høringsnotat i juli 2021.
Kvotemelding 2.0 følger i stor grad opp høringsnotatet, men går på et viktig punkt lengre: For konvensjonell torsk nord foreslås en grense på én prosent, i motsetning til direktoratets foreslåtte to prosent, senere nedjustert til 1,5 prosent.
En terskel på én prosent er i motsetning til 1,5 og to prosent problematisk fordi den vil ramme enkeltaktører. Disse må, som Regjeringen uttrykker, i tilfelle «selge seg ned», men det gjelder ikke mange (s. 18).
Regjeringen baserer dette på tall fra 2020 (kartleggingen i høringen i 2021). Regjeringen fremholder at det «… forventes ikke …vesentlig endringer … fra 2020 og frem til i dag.» (s. 19).
Statlige tiltak skal være velbegrunnede og gjennomtenkte, særlig når de vil ramme enkeltaktører. Det følger blant annet av utredningsinstruksen at virkningen av et tiltak skal utredes og vurderes, det skal identifiseres alternative tiltak og de som berøres skal involveres tidlig. Forslaget synes på dette punkt ikke tilstrekkelig konsekvensutredet.
Føre var
En sentral begrunnelse for direktoratets foreslåtte terskel på 1,5 prosent var at kystfiskegruppen har «svært lav eierkonsentrasjon, i overkant av 1 %» og at det er «naturlig å foreslå en grense for eierkonsentrasjon som gjør at dagens eiere faller innenfor og slipper å selge seg ned.»
Regjeringen sier seg enig i at gruppen har lav eierkonsentrasjon, men ønsker å sette en grense ut fra en «føre-var-tilnærming … som sikrer at eierkonsentrasjonen holdes innenfor et akseptabelt nivå i kystfiskeflåten».
Her beskrives hva som er problemet (ikke et aktuelt, men et fremtidig) og hva som vil oppnås (sikre dagens akseptable nivå, og hindre fremtidig økt konsentrasjon).
Begrunnelsen kan legitimere en føre-var-basert terskel der dagens eiere faller innenfor, men utgjør ikke en særlig overbevisende begrunnelse for en terskel med inngripende konsekvenser.
Etter vår vurdering bør derfor regjeringen ha tungtveiende grunner for en terskel som rammer enkeltaktører som har innrettet seg over lang tid etter gjeldende regelverk og signaler om eventuelt fremtidig regelverk.
Dårlig samsvar
Så vidt vi kan se er følgende eneste begrunnelse som gis: Regjeringen mener en «eierkonsentrasjonsbegrensning på 1,5 pst. innebærer at én eier kan eie forholdsvis mange fartøy, særlig i den minste kystflåten, fordi vedkommende likevel disponerer en lav andel av gruppekvoten» og mener grensen bør settes til 1 prosent av gruppekvoten (s. 19).
Utfordringen med begrunnelsen er at gruppen er svært differensiert, og at hensynet i liten grad er treffende for de største lengdegrupper hvor én eier f. eks. med kun to fullstrukturerte båter vil nå et tak på én prosent.
I motsetning til i de minste grupper, som begrunnelsen konkret retter seg mot, hvor en terskel på én prosent vil muliggjøre at én eier kan inneha flere titalls båter (noe regjeringen ønsker å motvirke).
Det blir da dårlig samsvar mellom det begrunnede formål og det middel som foreslå. Middelet er på samme tid både uegnet og går lengre enn nødvendig for å løse det uttalte problem.
Mangelfull utredning
Avhengig av den nærmere utforming vil en regel som rammer enkeltaktører, enten direkte eller eventuelt senere tilbakefall av struktur, kombinert med en lite overbevisende begrunnelse, etter vår vurdering kunne innebære et inngrep i en etablert rettsposisjon som er vernet av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven paragraf 97.
Regjeringen fremhever flere steder i kvotemeldingen 2.0 at de har et vidt handlingsrom. Det er imidlertid ikke tvilsomt at det er grenser for et politisk flertalls mulighet til å gripe inn i eksisterende rettsposisjoner, og at fiskerne har et rettslig vern.
Høyesteretts dom i Voldstadssaken viser det (Rt-2013-1346). Regjeringen varsler mulige «unntak» eller «overgangsordninger» for de som er i brudd per tidspunktet for kvotemelding 2.0.
Andre ubesvarte spørsmål er om aktører vil kunne komme i brudd (uten videre) ved tilbakefall av strukturgevinst. Utformingen av de nærmere regler vil ha stor betydning for ovennevnte spørsmål.
Slik forslaget ligger nå bærer det preg av mangelfull utredning av hva som er det presise formålet med en slik eierbegrensning, hvordan reglene skal utformes for å nå formålet samt i hvilken grad et slik forslag griper inn i etablerte rettigheter.
I de videre prosesser blir det interessant å se om terskelen opprettholdes, om den eventuelt differensieres mellom lengdegrupper, og hvilke eventuelle unntak og overgangsordninger som kommer.
Denne artikkelen er også publisert i Fiskeribladet.no 19. januar 2024