Vil forslag til endringer i plan- og bygningsloven løse dagens utfordringer knyttet til rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler?
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har foreslått endringer i plan- og bygningsloven som påvirker hvordan kommunene kan pålegge utbyggere å bidra til opparbeidelse av offentlig infrastruktur. Utbyggers bidrag er et viktig tema både for utbyggere og kommuner, og det er ofte gjenstand for mye diskusjon. De foreslåtte endringene skal bidra til å løse noen av disse diskusjonene, gi mer forutsigbarhet og lette gjennomføringen av planer. Spørsmålet er om endringene vil gi en reell løsning på bransjens utfordringer.
Det er en kjent sak at utbyggere må bidra til å opparbeide offentlig infrastruktur i forbindelse med egne utbyggingsprosjekter. Utbyggere opplever ofte at det stilles omfattende rekkefølgekrav i reguleringsplanene, noe som påvirker både fremdrift og økonomi i prosjektene. Gjennom utbyggingsavtaler pålegges utbyggere å gjennomføre og bekoste slike rekkefølgekrav. Regelverket om rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler er skjønnsmessig, og det er vanskelig å gi klare svar på hvor langt kommunen kan gå i å pålegge enkelte utbyggere å bidra til offentlig infrastruktur. Det er ikke uvanlig at utbyggere opplever at det stilles for mange og for omfattende rekkefølgekrav, eller at rekkefølgekravene mangler den nødvendige saklige tilknytningen til deres utbyggingsprosjekt. Vi opplever også at svært mange utbyggere inngår utbyggingsavtaler der de forplikter seg til å bekoste mer enn det de mener loven tillater. Det er lite praksis knyttet til forståelsen av regelverket, og de færreste utbyggere har tid eller ressurser til å angripe reguleringsplaner og rekkefølgekrav rettslig. Rettsavgjørelsene som omhandler Oslo kommune mot Entra (Tullinløkka) og Selvaag Bolig (Mortensrud) har gitt noen avklaringer. Sakene har også kastet lys på de mange utfordringene med regelverket.
Dagens regelverk skaper en uforutsigbar situasjon for utbyggere og kommuner. Det er vanskelig for utbyggere å beregne hvor stor andel av infrastrukturen man skal bidra med, og det kan være vanskelig for kommuner å foreta rettferdige fordelinger og sikre likebehandling. For rekkefølgekrav finnes ingen rimelighetskrav og utbyggere kan dermed bli sittende med omfattende krav som hindrer utbygging. Regelverket åpner også for såkalte «gratispassasjerer». Den som bygger ut først vil ofte måtte dekke kostnadene til etablering av infrastruktur som kommer andre utbyggere til gode. Det er vanskelig å få disse refundert.
Noen kommuner benytter såkalte områdemodeller for å fordele kostnader mellom utbyggingsområder. I Oslo benyttes en plantype som kalles Veiledende plan for offentlige rom. Dette er uformelle planer som benyttes for å planlegge ønsket infrastruktur for et større område. Kommunen benytter planen til å planlegge og kostnadsberegne tiltak, slik at kostnadene kan fordeles på de utbyggingsområdene som ligger innenfor planen. Kravene sikres i den enkelte detaljregulering og følges opp ved inngåelse av utbyggingsavtaler. Denne modellen løser ikke alle utfordringer, men gir en viss grad av forutsigbarhet for begge parter.
Et viktig element ved slike områdemodeller er at store infrastrukturtiltak ofte etableres av kommunen. Den enkelte utbygger betaler da sin andel og får dispensasjon fra det aktuelle rekkefølgekravet. De får dermed igangsette sin utbygging før tiltaket er ferdig etablert. ‘
Modellen er mer vanlig i større kommuner, der kommunen har ressurser og kapasitet til å gjennomføre større infrastrukturtiltak i egen regi.
Forslaget til endringer i plan- og bygningsloven tar for seg nettopp områdemodeller. Områdemodellen som foreslås regulert i loven går ut på at både behovet for infrastruktur og kostnadene til opparbeidelsen skal fastsettes allerede i reguleringsplan og kommuneplan.
Det legges opp til bruk av hensynssoner i reguleringsplaner som skal markere området som omfattes. Hensynssonene skal ha bestemmelser som fastsetter hva som er nødvendig infrastruktur og hvordan den skal fordeles mellom grunneierne innenfor hensynssonen. Bestemmelsene skal omfatte type infrastruktur, omfang, kvalitet og standard mv. Det skal foreligge et kostnadsestimat og en kostnadsramme, i tillegg til en fordelingsnøkkel.
Tilsvarende som i dag stilles det krav til saklig sammenheng mellom utbyggingen og bidraget som skal ytes. Forpliktelsen på hver eiendom skal ikke være mer enn den belastningen eiendommen/prosjektet utgjør bidrar med på infrastrukturen. Som etter dagens regler må kommunen også vurdere hvilke reelle behov for infrastruktur området har. Kommunen kan altså ikke ta med seg infrastruktur som de ønsker, men som utbygging ikke skaper behov for.
Reguleringsplanen fastsetter betalingsplikten konkret for hver eiendom. Hver utbygger betaler når de selv bygger ut sin eiendom. Betalingsplikten gjelder selv om infrastrukturen allerede er bygget ut, slik at man ikke tjener på å vente til andre har bygget ut.
Forslaget medfører åpenbart mer arbeid for kommunene i planfasen. Kommunene må gjøre omfattende beregninger av kostnader allerede i planfasen, et arbeid som normalt gjøres av utbygger. Siden kommunen må fastsette en kostnadsramme i planen bærer de også risikoen for en kostnadsoverskridelse. Forslaget innebærer en klar økonomisk risiko for kommunen. Forslaget legger også opp til at det er kommunen som skal opparbeide infrastrukturen, noe som ikke vil være mulig i alle kommuner. Forpliktelsen kan likevel settes bort til utbyggere.
For utbyggere vil denne modellen gi mer forutsigbarhet i forhold til kostnadsnivået. Forpliktelsen vil være klar på et tidlig tidspunkt og man unngår uventede rekkefølgekrav sent i planprosessen – som var tilfelle i sakene på Tullinløkka og Mortensrud. Det vil også kunne gi en jevnere byrdefordeling mellom utbyggingsområder. En slik modell vil nok også stille strengere krav til kommunens vurdering av hvilke behov for infrastruktur en utbygging utløser og hvilken belastning det enkelte prosjektet medfører. Vi vil nok derfor kunne se færre tilfeller av at utbygger opparbeider infrastruktur som ikke er nødvendig. Beregningene blir også en del av planen og kan dermed konkret påklages ved uenighet.
En av de viktigste fordelene for utbygger er at de unngår gratispassasjerproblematikken. Ved bruk av denne modellen vil man ikke måtte finansiere andre prosjekter i like stor grad.
Oppsummert vil en områdemodell kunne løse mange av dagens utfordringer, særlig for utbyggere. Modellen legger imidlertid opp til et betydelig merarbeid for kommunene, som ikke alle kommuner nødvendigvis er rustet for. Det er også viktig å være klar over at dagens ordning med rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler ikke tas ut av loven. Det vil fremdeles være mulig å benytte dagens ordning. Områdemodellen er altså frivillig, og det blir opp til kommunen å avgjøre om og når den er egnet. Dersom kommuner velger å ikke ta den nye modellen vi bruk vil man altså være prisgitt regelverket som gjelder i dag, med kun noen små endringer.
Høringsfristen for forslaget utløper 1. november 2021 og det gjenstår å se hvordan bransjen og kommunene mottar dette og hva som blir resultatet. I lys av de rettslige prosessene som har pågått de siste årene, og den etterfølgende debatten, er det uansett positivt at det rettes fokus på de utfordringene som dagens regelverk innebærer for bransjen.
Senter for eiendomsfag i samarbeid med Advokatfirmaet SANDS inviterer et todagerskurs om Praktisk bruk av utbyggingsavtaler. Fordypningen gir innsikt i rammene for bruk av utbyggingsavtaler, den praktiske anvendelsen samt håndteringen av forhandlingssituasjonen mellom kommune og utbygger. Fordypningen gir en strukturert og anvendbar kunnskap med faglig dybde, rettet spesifikt mot praktikernes behov i hverdagen. Kurset holdes av partner og advokat Sofia Bjørck, Geir Frøholm og Jens Aas.